Während des Kalten Krieges liessen Bundespolizei und Bundesanwaltschaft nicht nur Handlungen mutmasslicher Staatsschutzkriminalität, sondern bis 1989 auch rund 900'000 Personen und Organisationen aus dem linken Umfeld präventiv beobachten, obwohl für diese Massnahmen keine rechtlichen Grundlagen bestanden. Es war vorgesehen, dass etwa 10'000 als politisch gefährlich eingestufte Bürgerinnen und Bürger im Krisen- oder Kriegsfall hätten interniert werden sollen. Zudem wurden auch unter Mitwirkung des Roten Kreuzes Akten ausländischer Ferienkinder angelegt. Die Mitwirkung einiger besonders eifriger Kantone ist bis heute noch im Dunkeln. Aufgedeckt wurde der Skandal durch Feststellungen der parlamentarischen Untersuchungskommission PUK-EJPD, die vom heutigen Bundesrat Moritz Leuenberger präsidiert wurde. Die sogenannte Fichen-Affäre führte in den 1990er Jahren zu einer Neuorganisation von Bundesanwaltschaft und Bundespolizei. Der Bundesanwalt wurde 2001 von seinen Funktionen als Amtsdirektor entbunden und als Organ der Justiz unter die Aufsicht des Bundesgerichts gestellt; dem EJPD ist er nur noch administrativ zugewiesen. 1990 entdeckt die PUK EMD bei ihren Untersuchungen im Zusammenhang mit der Fichen-Affäre die geheime Armee P 26 und den geheimen Nachrichtendienst P 27. Diese Verbände, vom Bund mit Millionen finanziert (wie bei Bellasi und anderen hat die Eidgenössische Finanzkontrolle nichts bemerkt...), sind mit Waffen und Sprengstoff ausgerüstet, werden im Ausland ausgebildet, betreiben geheime Bunker und vieles mehr. Im Falle eines Krieges, aber auch in Friedenszeiten gegen politische Gegner, wären sie automatisch in Aktion getreten. Der Bundesrat hätte keine Möglichkeit der Einflussnahme oder Kontrolle gehabt: Eine Militärdiktatur (Junta) mit Generalstabsoberst Efrem Cattelan an der Spitze. Dieser wahrscheinlich ungeheuerlichste Vorgang seit 1848 fand im Trubel der Fichen-Affäre leider keine nennenswerte Beachtung und ist bis heute bei den meisten Bürgerinnen und Bürgern nicht bekannt. Aufdeckung Am 16. Mai 1988 treffen sich die Parlamentarier der Geschäftsprüfungskommision (GPK) mit der Bundespolizei (Bupo). Sie erfahren dabei, dass 900'000 Fichen existieren. Der stutzig gewordene Nationalrat Moritz Leuenberger geht daraufhin bei der Bupo an der Taubenstrasse 16 in Bern vorbei. Der Bundesanwalt zeigt ihm einige präparierte Fichen und sagt ihm, dass sich die 900'000 Fichen auf Ereignisse beziehen und nicht auf Personen. Im Januar 1989 ärgert sich der FDP-Nationalrat Massimo Pini über einen Bupo-Beamten, der ihn über eine Reise in den Ostblock befragte. Der Blick deckt kurz darauf anhand von ihm zugespielten Fichen die systematische Bespitzelung von Ostblocktouristen auf. Trotz diesen Ereignissen, kommt es zu keiner Kritik in der Öffentlichkeit. Der Fichenskandal kommt durch den PUK-Bericht zustande, welcher die Amtsgeheimnisverletzung von Bundesrätin Elisabeth Kopp untersucht (siehe Kapitel Elisabeth Kopp). Im Herbst 1989 begeben sich sämtliche Mitglieder der PUK zur Bupo in Bern. Während dem Kurzvortrag eines Bupo-Beamten öffnet Paul Günter (LdU) einen Aktenschrank und entnimmt ihm seine eigene Fiche. Er äussert sein Entsetzen über den Eintrag, worauf die Parlamentarier ihre eigenen Fichen suchen. Die PUK-Mitglieder sind bestürzt über die gesammelten Belanglosigkeiten. Wieso kamen die PUK-Mitglieder auf die Idee bei der Bupo nach Fichen zu suchen? Eines ist klar: ohne das Vorwissen aus der GPK und der daher rührenden geringen Einschränkung des Auftrages an die PUK, wäre es nur zu einer allgemeinen Frage an das Amt gekommen. Am Freitag, 24. November 1989 wird der PUK-Bericht der Presse präsentiert. Sie erfährt, dass die Bupo 900'000 Personen, Organisationen und Ereignisse bespitzelt hat. Jeder zwanzigste Schweizer und jeder dritte Ausländer sei erfasst. Politiker sind schockiert, ebenso die Presse. Die Linken und Grünen fordern die sofortige Abschaffung der politischen Polizei, während die Bürgerlichen vor allem organisatorische Änderungen fordern. Täglich treffen etwa 2'000 Einsichtsgesuche bei der Bupo ein, vier Monate später sind es bereits 300'000. Der Widerstand gegen die Bupo wächst, ein neu gegründetes Komitee Schluss mit dem Schnüffelstaat lanciert eine Volksinitiative für die sofortige Abschaffung der politischen Polizei und organisiert eine Demonstration, an welcher 30'000 Staatsschutzgegner teilnehmen. Die Parlamentarier dürfen als erste Einsicht in ihre Fichen nehmen, dabei stösst die SP-Nationalrätin Menga Danuser auf den tiefsinnigen Eintrag, dass sie abends gerne ein Bier trinkt und Hansjörg Braunschweig (SP) stellt fest, dass er schon mit sechzehn Jahren fichiert wurde. Durch den Versand der zum Teil abgedeckten Fichen, kommt es zu einer weiteren Entdeckung. SP-Nationalrat Rudolf H. Strahm entdeckt auf seiner Fiche ein Querverweis auf eine EMD-Kartei, der schlussendlich einer der Auslöser für die PUK EMD war. Bundesrat Koller, zuständig für das EMD, gibt im Februar 1990 die Existenz von Geheimkarteien im EMD zu. Die PUK EMD kommt sogar zur Erkenntnis, dass die Bupo und die Untergruppe Nachrichtendienst und Abwehr (UNA) zusammenarbeiteten. Auszug aus Fichenaffäre von Thomas Kuster, Neuenhof Die Schweiz braucht einen umfassenden Nachrichtendienst Die von Bundesrat Ogi eingesetzte Studienkommission für strategische Fragen empfiehlt im Rahmen ihrer Vorschläge zur aussen- und sicherheitspolitischen Öffnung der Schweiz eine Verbesserung der Instrumente für Krisenverhütung und Krisenmanagement (Bericht Brunner vom 26. Februar 1998). Unter anderem schlägt sie die Schaffung eines verwaltungsunabhängigen, dem Bundespräsidenten unterstellten Sicherheitsrates sowie eine strukturelle Revision des Nachrichtendienstes und eine Verstärkung und Ausweitung seines Aufgabenbereiches vor. Die Autoren des folgenden Beitrages stimmen mit der Ansicht der Kommission Brunner überein, dass in diesem Bereich Reformen notwendig sind. Sie sind allerdings der Auffassung, dass über die Empfehlungen der Kommission hinaus die Schaffung eines dem Bundesrat direkt unterstellten umfassenden Nachrichtendienstes erforderlich ist. Die Kommission Brunner betont, dass Reformen bei den Instrumenten des Krisenmanagements und den nachrichtendienstlichen Aufgaben rasch angegangen werden sollten. Die diesbezüglichen Empfehlungen wurden in der öffentlichen Diskussion bisher jedoch nur am Rande beachtet. Dies erstaunt insofern, als die aussenpolitischen Herausforderungen oder Krisen der letzten Jahre - zum Beispiel der Krieg in ExJugoslawien, die Proliferation von Massenvernichtungswaffen, die Frage der nachrichtenlosen Vermögen oder die Geiselnahme bzw. Ermordung von Schweizer Bürgern im Ausland - die Bundesverwaltung oft überrascht und bisweilen überfordert haben. Diese Ereignisse deuten darauf hin, dass die bestehenden Mittel der Informationsbeschaffung, Lageanalyse und Entwicklung von Handlungsoptionen des öfteren nicht genügen und einer Neuausrichtung bedürfen. Defizite beim Krisenmanagement Die Schweiz verfügt über wenig Erfahrung im Umgang mit einem vielschichtigen und sich rasch wandelnden aussenpolitischen Umfeld. Dieses Defizit lässt sich unter anderem auf die zurückhaltende, auf die Wirtschaftsbeziehungen ausgerichtete Aussenpolitik der Schweiz während des Kalten Krieges zurückführen. Bis in die frühen neunziger Jahre hinein orientierte sich die strategische Führung auf Stufe Bund vorwiegend an einem Konzept, das auf ein militärisch geprägtes Krisenmanagement in ausserordentlichen Lagen ausgerichtet war. Ähnliches lässt sich für die Schweizer Nachrichtendienste sagen. Trotz Anspruch auf eine Kapazität zur raschen und kompetenten Gesamtanalyse der strategischen Lage gelang es nie, einen umfassenden Nachrichtendienst auf Bundesebene einzurichten. Die Probleme der Schweiz im Umgang mit aussenpolitischen Herausforderungen liegen teilweise in den politischen Grundstrukturen des Landes begründet. Die Kehrseite der auf Konsens, Ausgleich und hohe Legitimität bedachten politischen Landschaft ist ihre Schwerfälligkeit, die rasche, koordinierte und überzeugende Lösungen aussenpolitischer Probleme behindert. An diesen Grundstrukturen lässt sich auf absehbare Zeit wenig ändern. Reformen spezifischer Instrumente des Krisenmanagements und der Früherkennung hingegen sind innerhalb kurzer Fristen realisierbar. Knowledge is Power Die für die Schweiz relevanten Sicherheitsrisiken sind seit dem Ende des Kalten Krieges vielfältiger und diffuser geworden. Die Grenzen zwischen zivilen und militärischen Risiken lösen sich zunehmend auf. Kriege zwischen Staaten, das traditionelle Sicherheitsrisiko, sind zur Ausnahme geworden. Die wichtigsten Sicherheitsprobleme der Schweiz gehen vor allem von Bürgerkriegen im Ausland, Terrorismus, organisierter Kriminalität, Proliferation von Massenvernichtungswaffen und der Knappheit natürlicher Ressourcen aus. Daraus kann man nicht einfach ableiten, dass die Welt gefährlicher geworden ist. Beispielsweise lassen sich viele Konflikte im Vorfeld militärischer Auseinandersetzungen bewältigen. Der transnationale Charakter der meisten Risiken setzt jedoch internationales Zusammenwirken bei der Früherkennung, Prävention und Krisenbewältigung voraus. Immer öfter gefragt sind umfangreiche und gut koordinierte internationale Anstrengungen politischer, diplomatischer, wirtschaftlicher und militärischer Art. In diesem neuen Umfeld ist die Fähigkeit, Informationen zielgerichtet zu beschaffen, auszuwerten und in Handlungsoptionen umzusetzen zu einer der zentralsten Voraussetzungen einer wirksamen Aussen- und Sicherheitspolitik geworden. Nachrichtendienst: die normalste Sache der Welt Strategische Führung ist somit als laufender Früherkennungs-, Planungs-, Entscheidungs- und Handlungsprozess zu begreifen. Insbesondere Entscheidungen von grosser Tragweite und unter Zeitdruck setzen verdichtete und auf die spezifischen Bedürfnisse von Entscheidungsträgern zugeschnittene Informationen voraus. Gefragt ist daher eine wirksame und effiziente Art der Informationsbeschaffung und Auswertung. Dies ist die Aufgabe der Nachrichtendienste. Ein den Grundwerten und Staatsinteressen der Schweiz verpflichteter Nachrichtendienst ist entsprechend die normalste Sache der Welt. Die Schweiz ist ein demokratischer, marktwirtschaftlich verfasster Kleinstaat, der seine Interessen auf dem Verhandlungsweg verfolgt. Im Vergleich etwa zu Israel, Frankreich oder den USA braucht die Schweiz keinen eigentlichen Geheimdienst, welcher machtpolitische Ziele im Ausland verfolgt. Aktivitäten wie etwa die Destabilisierung ausländischer Regierungen, Industriespionage, die Gefangennahme von Kriminellen im Ausland oder gar die Ermordung von Staatsfeinden stehen für die Schweiz völlig ausser Frage. Eine Schweizer Version der CIA oder des Mossad ist undenkbar und auch unnötig, existiert nicht und wird vermutlich nie existieren. Bis heute schwankt die Öffentlichkeit als Folge diverser Affären zwischen unkritischer Toleranz und totaler Ablehnung der Schweizer Nachrichtendienste. Dies ist mithin eine Folge der Bachmann- und der Fichenaffäre. Im ersten Fall paarte sich ein Mangel an Professionalität mit dem schwer nachvollziehbaren Entscheid, in einem befreundeten Nachbarland ohne klare Notwendigkeit illegal Informationen zu beschaffen. Im zweiten Fall findet sich eine Kombination von höchst fragwürdiger Bespitzelung legaler demokratischer Aktivitäten im Inland und einer enormen Ressourcenverschwendung. Beide Vorkommnisse haben dem Bild der Schweizer Nachrichtendienste in der Öffentlichkeit zweifellos geschadet. Die Schweiz kann jedoch ohne einen wirksamen Nachrichtendienst ihre aussen- und sicherheitspolitischen Ziele in vielen Fällen nicht erreichen. Nicht untypisch für unser Land hat man sich als Folge der genannten Affären aber mit einer minimalen Reform begnügt, die den eigentlichen Anforderungen an einen zeit- und situationsgemässen Nachrichtendienst keineswegs gerecht wird. Grundzüge eines neuen Nachrichtendienstes Das Schwergewicht der nachrichtendienstlichen Tätigkeit hat sich von militärischen auf politische, soziale, wirtschaftliche und andere nichtmilitärische Belange verschoben. Daraus ergeben sich einerseits neue Anforderungen an die Qualifikationen des Personals. Andererseits stellt sich die Frage, ob der Strategische Nachrichtendienst (neben den relevanten Einheiten der Bundespolizei zur Zeit der wichtigste Teil des schweizerischen Nachrichtendienstes) im VBS am richtigen Ort angesiedelt ist. Es ist höchste Zeit, das nachzuholen, was die Landesregierung und das Parlament im Umgang mit der Fichen-Affäre verpasst haben. Wir sind der Ansicht, dass zumindest grössere Teile des Strategischen Nachrichtendienstes mit ähnlich gelagerten Institutionen in anderen Departementen zu einem umfassenden Nachrichtendienst auf Stufe Bund zusammengeführt und dem Bundesrat direkt unterstellt werden sollten. Es gibt dafür vier Gründe. Erstens ist eine gesamtheitliche und koordinierte Beobachtung und Analyse von aussen- und sicherheitspolitisch relevanten Entwicklungen im Ausland notwendig. Wichtige Informationen aus dem Ausland fliessen heute über verschiedenste Einheiten der Bundesverwaltung ein und sind in überwiegendem Masse nicht-militärischer Natur. Die Ansiedlung des Strategischen Nachrichtendienstes im VBS mag in Zeiten des Zweiten Weltkrieges und des Kalten Krieges gerechtfertigt gewesen sein, ist aber heute keinesfalls zwingend. Zweitens ergibt sich aus der gegenwärtigen Verankerung des Strategischen Nachrichtendienstes eine nachteilige Lage bei der Personalselektion. Führende Positionen bleiben höheren Offizieren der Schweizer Armee vorbehalten. Ein guter Nachrichtendienst hingegen braucht Informationsbeschaffer und Analytiker unterschiedlichster Qualifikation, die im Wettbewerb mit der Privatwirtschaft um die besten Leute und mit Blick auf die heute weitgehend nicht-militärischen Sicherheitsrisiken für diese anspruchsvolle Tätigkeit gewonnen werden müssen. Die Ansiedlung eines umfassenden Nachrichtendienstes beim Bundesrat würde den Pool an gut qualifizierten Bewerber(inne)n auf allen Stufen erheblich vergrössern und dadurch die Qualität der Arbeit erhöhen. Drittens wirkt sich die Geheimhaltungskultur nachteilig auf den notwendigen Austausch des Nachrichtendienstes mit Wirtschaft und Wissenschaft sowie die Professionalität und Legitimität der Arbeit aus. Nachrichtendienste unterliegen gewiss einem Dilemma. Einerseits entstehen die besten Lageanalysen meist in einem offenen und ungeschminkten Meinungsaustausch, der auch kompetente Personen ausserhalb der Bundesverwaltung mit einbezieht. Andererseits bestehen diesbezüglich zwei Hindernisse. Erstens kann bzw. will die Schweiz viele der notwendigen Informationen nicht selbst im Ausland beschaffen. Sie ist somit auf die vertrauliche Zusammenarbeit mit befreundeten Diensten angewiesen. Diese Informationsquellen würden sofort versiegen, sollten die erhaltenen Informationen nach aussen durchsickern. Zweitens sind gute Analysen von Entwicklungen im Ausland oft höchst undiplomatisch und könnten bei Veröffentlichung zu politischen Verstimmungen führen. Man denke etwa an Schilderungen des Gesundheitszustands von Jelzin oder der persönlichen Affären des US-Präsidenten. Dieses Dilemma wird nie vollständig zu lösen sein. Bisher wurde es jedoch sehr einseitig angepackt, indem auf Abschottung beziehungsweise Geheimhaltung gesetzt wurde. Von der Ansiedlung eines umfassenden Nachrichtendienstes beim Bundesrat erwarten wir mehr Transparenz und Austausch mit Wirtschaft und Wissenschaft, und als Folge eine erhöhte Effizienz, Qualität und Legitimität des Schweizer Nachrichtendienstes. Viertens nützt ein Nachrichtendienst nur dann etwas, wenn er direkten Zugang zu den relevanten Entscheidungsträgern hat und von diesen als sehr kompetent eingeschätzt wird. So liegt es zum Beispiel in der Natur des Menschen, dass er neue Erkenntnisse, die bestehende Ansichten in Frage stellen, oft ignoriert oder die Quelle der neuen Information abqualifiziert. Die Frage der nachrichtenlosen Vermögen liefert hier reichlich Anschauungsmaterial. Dieses Problem kann nur überwunden werden, wenn der Nachrichtendienst nahe bei der politischen Führung angesiedelt ist. Diese wiederum muss ihrer Führungsaufgabe gerecht werden, indem sie Zielsetzungen und Prioritäten nachrichtendienstlicher Tätigkeit klar definiert. Schliesslich ist beizufügen, dass eine erfolgreiche nachrichtendienstliche Tätigkeit im heutigen Umfeld auch eine Verstärkung des bilateralen und multilateralen Engagements erfordert. Internationale Organisationen sind unter anderem Orte, an denen Informationen und Erfahrungen ausgetauscht werden, zu denen Nichtmitglieder nicht oder nur schwerlich Zugang haben. Sie sind daher nicht zuletzt auch hervorragende Lernfelder für ein wirksames Krisenmanagement. Dies ist insbesondere dann wichtig, wenn es darum geht, am Abbau von Risikopotentialen mitzuwirken und das Entstehen von Krisen präventiv zu verhindern. Wirksame Früherkennung und Krisenverhinderung Will die Schweiz ihre Handlungsfähigkeit im Bereich von Früherkennung, Krisenverhütung und Krisenmanagement verbessern, dann sind bei den Nachrichtendiensten tiefgreifende Reformen notwendig. Erstens sollte der Bund die Aktivitäten des Nachrichtendienstes so verstärken und ausweiten, dass eine gesamtheitliche und effiziente Beschaffung, Auswertung und Vermittlung aller für aussen- und sicherheitspolitische Entscheidungen relevanten Informationen gewährleistet ist. Dies setzt zweitens eine grundlegende Reorganisation der bestehenden Nachrichtendienste voraus, die auf die Befähigung zum koordinierten und ressortübergreifenden Handeln ausgerichtet ist. Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, sollte ein umfassender Nachrichtendienst geschaffen und möglichst nahe beim Bundesrat respektive einem gestärkten Bundespräsidenten angesiedelt werden. Es bliebe zu klären, in welchem Verhältnis dieser neue Nachrichtendienst zum von der Kommission Brunner vorgeschlagenen Sicherheitsrat stünde. Thomas Bernauer und Andreas Wenger Die beiden Autoren sind als Professor bzw. Oberassistent am Zentrum für Internationale Studien (CIS) der ETH und Universität Zürich tätig. Beim vorliegenden Beitrag handelt es sich um eine erweiterte Fassung des Artikels: Die Schweiz braucht einen umfassenden Nachrichtendienst. Überlegungen zum Vorschlag des Berichts der Studienkommission für strategische Frage, NZZ, 26.5.1998, S. 15. |
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